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André Lebeau, Ecrits sur l'Espace |
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André Lebeau, Ecrits sur l'Espace |
Ce fascicule regroupe des textes sur l'espace qui ont été écrits - et pour la plupart publiés - au cours des années durant lesquelles s'est constituée la capacité spatiale de la France et de l'Europe. Le plus ancien date de 1966 et les plus récents de 1996.
Ils ont été regroupés autour de six grands thèmes: politique spatiale, recherche scientifique, applications civiles, lanceurs, espace militaire, perspectives, en fonction de leur contenu et sans que cette classification, introduite a posteriori, ait rien de rigoureux.
A l'intérieur de chaque thème, ils sont présentés dans un ordre allant généralement des plus récents aux plus anciens. L'époque couverte va des premiers balbutiements de la technique spatiale en Europe, avec un retard d'une dizaine d'années sur les Etats-Unis, jusqu'à aujourd'hui où l'Europe est devenue une puissance spatiale autonome qui dans certains domaines: lancements commerciaux, commercialisation des images de la Terre, occupe le premier rang mondial et qui maîtrise toute la gamme des applications de l'espace. Cet espace de temps embrasse plus des trois quarts de la durée qui nous sépare de l'apparition, en 1957, du premier véhicule spatial. Il faut donc, lorsque l'on lit certains de ces textes, faire l'effort de les replacer dans un contexte historique en évolution rapide. Les repères chronologiques placés en pages 5 et 6 faciliteront cette tâche au lecteur.
André Lebeau.
Réflexions sur la politique spatiale française(1994)
La convention de l'ESA à l'épreuve du temps(1994)
Anatomie sommaire d'un succès(1985)
Faut-il choisir l'espace(1966)
Programme et recherche scientifique(1996)
L'observation spatiale de la Terre(1993)
Satellites pour la prévision du temps et du climat(1991)
Connaissance et gestion de la planète: "Pour un système permanent d'observation de la Terre"(1994)
The development of satellite communications and its socio-economic implications(1982)
La microgravité et l'avenir des programmes spatiaux
français et européens(1986)
Réflexions sur l'espace militaire(1996)
Espace civil et espace militaire(1996)
Programme militaire(1985)
La naissance d'Ariane(1995)
Ariane et les autres(1986)
L'espace est-il l'avenir de l'homme(1994)
En manière d'épilogue(1993)
Horizons et stratégies de la technique spatiale(1986)
Plaidoyer pour l'espace(1973)
4 Octobre 1957 Lancement du premier satellite artificiel, Spoutnik 1, par l'Union soviétique.
31 Janvier 1958 Lancement du premier satellite des États-Unis: Explorer 1.
1959 Premier impact sur la Lune, Luna 2, et premières images de la face cachée de la Lune, Luna 3.
1er Avril 1960 Lancement du premier satellite météorologique, TIROS 1.
12 Avril 1961 Premier vol habité soviétique, Gagarine sur Vostok.
19 Décembre 1961 Création du Centre National d'Études Spatiales.
20 Février 1962 Premier vol habité américain, John Glenn sur Mercury.
29 Mars 1962 Signature de la Convention ELDO.
14 Juin 1962 Signature de la Convention ESRO.
10 Juillet 1962 Lancement du premier satellite de télécommunications: Telstar.
26 Juillet 1963 Lancement du premier satellite géostationnaire de télécommunications: Syncom 2.
1963 Premier vol de Gemini.
20 Août 1964 Création d'Intelsat.
26 Novembre 1965 Premier lancement de Diamant A porteuse de la capsule technologique A1 depuis le centre de lancement d'Hammaguir.
1966 Premiers atterrissages en douceur sur la Lune, soviétique, Luna 9, et américain, Surveyor 1.
16-24 Juillet 1969 Apollo 11: l'homme se pose sur la Lune.
1970 Premier lancement japonais: Lambda -4S.
1970 Premier lancement chinois: Longue Marche 1.
1970 Premier lancement de Diamant B de Kourou.
1971 Lancement de la première station spatiale, Saliout 1.
7-19 Décembre 1972 Apollo 17, fin des vols lunaires.
1972 Lancement du premier satellite de télédétection, Landsat 1.
1973 Lancement de la station spatiale Skylab.
1974 Lancement du premier satellite météorologique géostationnaire: SMS 1.
19 Décembre 1974 Lancement du satellite géostationnaire de télécommunication franco-allemand: Symphonie 1.
30 Mai 1975 Création de l'Agence Spatiale Européenne.
3 Septembre 1976 Signature de la Convention Inmarsat.
1976 Atterrissage des sondes Viking sur Mars.
23 Novembre 1977 Lancement du premier satellite météorologique géostationnaire européen: Météosat 1.
24 Décembre 1979 Premier lancement d'Ariane.
12 Avril 1981 Premier vol orbital de la Navette spatiale.
28 Janvier 1986 Explosion de la navette Challenger, fin des vols commerciaux de la Navette spatiale.
20 Février 1986 Lancement de la station spatiale Mir.
22 Février 1986 Lancement de SPOT 1, premier satellite de télédétection français.
1995 Lancement du premier satellite d'observation militaire français: Hélios 1.
1996 Échec du premier lancement d'Ariane 5.
Cette section regroupe des textes qui concernent la politique spatiale de la France et de l'Europe.
Le premier est une réflexion générale sur la politique spatiale de la France qui a été publiée dans la revue Aéronautique et Astronautique en 1994. Il demeure parfaitement d'actualité.
Le second texte est une intervention au colloque organisé en 1995 par l'Agence Spatiale Européenne à l'occasion du vingtième anniversaire de la signature de sa convention constitutive. Il présente une réflexion sur les forces et les faiblesses de cette convention telles qu'elles se sont révélées à l'épreuve du temps. Il a été publié dans les actes de ce colloque.
Le troisième texte est un extrait d'un rapport intitulé Eléments d'une stratégie française dans le domaine spatial, préparé à la demande du Ministre de la recherche et de la technologie et publié dans la collection CPE Etude en Mai 1985. Dans l'extrait présenté, on établit un bilan sommaire des acquis et des méthodes de la politique spatiale française en 1985.
Le dernier texte est inédit dans la forme où il apparaît ici ; il s'agit d'un projet d'introduction à une sorte de livre blanc qui fut préparé par le CNES en 1966 à l'intention du gouvernement .
( André Lebeau, Rélexions sur la politique spatiale française, Aéronautique et Astronautique, 4 , 7-15 , 1994 )
Espace, ce terme ambigu désigne tantôt, comme dans "conquête de l'espace", le milieu spatial, tantôt la technique qui permet d'investir ce milieu à des fins très diverses. L'ambiguïté du terme n'est pas neutre; elle ne se rencontre nulle part ailleurs; on n'englobe pas pêle-mêle, sous le vocable océan, l'océanographie, la navigation maritime, et les câbles sous marins. Sans doute traduit-elle le fait que le temps a manqué pour que les concepts se décantent mais il reste que l'ambiguïté sémantique recouvre une dangereuse confusion.
C'est à la seconde acception que nous nous intéressons ici, à la technique spatiale et plus précisément à l'expression d'une volonté de l'État à l'endroit de cette technique, c'est-à-dire à la politique spatiale.
La politique spatiale, expression d'une volonté de l'État, s'exprime par des objectifs; elle s'accomplit par la mise en oeuvre de moyens financiers et institutionnels. Dans nombre de techniques, l'État n'intervient pas directement, sauf à exercer un rôle de régulateur au titre de ses prérogatives régaliennes. Une question préalable s'impose donc: pourquoi faut-il que l'État intervienne dans le développement de la technique spatiale? quelle est la rationalité de son intervention? Il existe a priori deux sortes de raisons à une telle démarche et elles sont l'une et l'autre présentes dans le cas de l'espace.
La première est que, dans l'exercice des ses attributions naturelles: défense, sécurité des biens et des personnes, enrichissement des connaissances fondamentales, l'État use de cette technique. Dans cette fonction d'utilisateur, souvent important, parfois unique il exerce vis-à-vis de l'industrie le rôle dévolu au marché dans le cas le plus général. Naturellement, l'étendue et la nature des services qu'il incombe à l'État de fournir ne sont pas des données intangibles mais ces services ne sauraient se réduire à rien et l'ultralibéralisme le plus extrême n'a pas encore proposé de privatiser la défense nationale.
Le second motif d'une intervention étatique est qu'une technique soit considérée comme porteuse d'enjeux majeurs, mais à échéance trop lointaine pour que les forces du marché permettent de les atteindre. Il s'agit alors de porter une action de développement jusqu'au moment où soit le marché, soit l'État mais dans son rôle d'utilisateur prendront le relais. C'est là ce qu'on pourrait appeler le mécénat étatique.
L'analyse la plus élémentaire montre que, par l'étendue des possibilités qu'elle ouvre dans les domaines d'action de l'État comme par le coût et la durée des développements préalables qu'elle exige, la technique spatiale exige l'intervention de l'Etat-mécène préparant son intervention comme client.
Après le pourquoi, vient le comment. La réponse sur le plan des principes tient en peu mots : par la définition d'objectifs et la mise en oeuvre de moyens cohérents avec ces objectifs.
Nous ferons l'hypothèse - elle n'est pas universellement acceptée - que l'action de l'État doit être gouvernée, dans ce domaine comme ailleurs, par une rationalité socio-économique. Soulignons que cette rationalité n'exclut pas la "part de rêve" mais elle contraint à mesurer ce qui relève de cette "part de rêve" car l'État opère avec l'argent de ceux dont il nourrit les rêves. C'est dire que, pour l'essentiel, les objectifs doivent traduire sa vocation à relayer les forces du marché vers des horizons temporels trop lointains pour elles, ou à préparer les outils du service étatique de demain.
Or deux éléments interviennent pour brouiller cette vision.
D'abord la confusion entre la technique spatiale et la "conquête de l'espace" au sens d'une appropriation progressive du milieu spatial par l'homme à travers les étapes classiques: exploration, occupation, peuplement. Cette "conquête de l'espace" n'est que l'une des entreprises, certes la plus incertaine, au service de laquelle on puisse mettre la technique spatiale. Faut-il s'engager dans cette voie? rien n'est moins sûr et le cheminement, les objectifs comme les limites de cette démarche demeurent imprécis. En revanche, son caractère d'aventure humaine, fût-elle onirique, lui assure le relais des médias et lui permet par là-même de capter l'audience du pouvoir politique.
En outre ce pouvoir médiatique de la conquête de l'espace a été, dans un passé récent, mis au service de l'affrontement politique Est-Ouest. Le programme Apollo, la conquête de la Lune ont dominé une gesticulation planétaire dont l'objet unique était d'affirmer la supériorité des Etats-Unis sur l'Union soviétique. Il en est resté le sentiment diffus qu'une grande puissance, sauf à accepter son déclin, ne saurait se dispenser de participer à cette entreprise, sentiment conforté par l'image de perfection qui s'attache à la technique spatiale.
Pourtant, l'examen le plus élémentaire montre que la technique spatiale s'articule d'abord avec des besoins terrestres, y compris naturellement le besoin de comprendre et de connaître l'univers ; elle se déploie d'ailleurs, pour l'essentiel, dans l'espace proche, dans l'espace circumterrestre, et c'est là qu'à horizon prévisible se situent les enjeux.
La distinction entre une technique à usages multiples, la technique spatiale, et une entreprise, la "conquête de l'espace", qui, si elle se développe un jour, exploitera cette technique, est le préalable indispensable de toute réflexion sur la politique spatiale; la technique spatiale est l'objet de la politique spatiale, la "conquête de l'espace", c'est-à-dire l'extension à l'espace de l'activité humaine, ou telle étape de cette conquête spatiale, peut être - ou ne pas être - un objectif de cette politique.
Formuler une politique spatiale c'est aussi, pour le pouvoir politique, assurer la disponibilité de moyens financiers et institutionnels cohérents avec les objectifs qu'il s'est assignés. Au stade final de la formulation, ces objectifs sont traduits sous la forme de projets assemblés dans un programme mais la logique de la démarche va des objectifs au programme et non en sens inverse. La rationalisation a posteriori d'une somme de projets est un exercice qui n'admet pas en général de solution.
La mise en oeuvre d'une politique spatiale repose sur des outils institutionnels. Il s'agit pour l'essentiel de l'industrie, d'agences spécialisées qui expriment le rôle de l'Etat-mécène et d'entités utilisatrices qui expriment les besoins de l'Etat-client. Naturellement ce schéma institutionnel est simplifié à l'excès mais, complété par le marché qui s'articule à l'industrie et qui détermine certains objectifs, il suffit pour comprendre les interactions qui ne manquent pas de s'établir entre la définition de la politique spatiale et les outils institutionnels chargés de sa mise en oeuvre. Car il va de soi que ces outils ne sont pas de simples exécutants d'une volonté supérieure. Ils exercent très fortement la fonction de proposition ; rien ne serait plus naïf que d'imaginer la politique spatiale définie au niveau gouvernemental et descendant comme une vérité révélée vers les outils d'exécution. En fait, elle résulte d'un dialogue entre le niveau gouvernemental et le niveau de mise en oeuvre, dialogue d'autant plus indispensable que ce n'est qu'au niveau de mise en oeuvre qu'existe la connaissance approfondie de la réalité technique qui est le fondement indispensable de toute politique saine. Il reste que l'intervention, pourtant indispensable, des organes d'exécution dans l'élaboration de la politique spatiale comporte des risques de perversion. Ils tiennent à ce que ces entités ont leur propres impératifs et qu'elles sont inévitablement tentées de mettre leur pouvoir de pression ou de persuasion au service de ces impératifs.
S'agissant de l'industrie, son idéal à moyen ou long terme est naturellement d'atteindre un stade où elle interagit de façon compétitive avec le marché et où sa dépendance à l'endroit de l'État se trouve réduite. Mais, à court terme, son impératif est la continuité de son plan de charge, et particulièrement de celui de ses bureaux d'étude dont la qualification est fragile. Cet impératif est respectable mais il peut l'amener à soutenir, avec tous les moyens de pression dont elle dispose, des programmes dont le seul mérite est d'y pourvoir.
S'agissant des agences de développement, elles sont naturellement portées, c'est le propre de toute institution humaine, à pérenniser leur rôle. Or, la maturité croissante de la capacité industrielle, son articulation directe avec le marché ou avec l'Etat-client tend spontanément à remettre en question leur nécessité, suscitant de leur part des réactions de défense : fuite en avant dans une sophistication technologique qui excède de la demande, recherche de programmes dotés d'une forte image médiatique destinés à leur apporter la protection de l'opinion publique.
Sans entrer dans une analyse plus approfondie, disons que les composantes perverses de ce jeu d'acteurs sont susceptibles de faire dériver la politique spatiale jusqu'à l'engager dans des impasses. C'est d'elles que résulte, pour une part, l'état de crise qui s'observe aujourd'hui.
A l'origine de l'effort spatial français, au début des années 60, les enjeux n'étaient pas clairement identifiés. Le sentiment prévalait qu'il était indispensable d'être présent dans un secteur duquel, pour des raisons perçues vaguement, un pays développé ne pourrait se permettre d'être absent.
Mais l'effort français ne s'est développé fortement qu'à partir du moment où, vers la fin des années 60, un ensemble d'objectifs concrets a pu lui être fixé. Pendant une quinzaine d'années, jusqu'au début des années 80, la politique spatiale française a été très clairement et très explicitement définie et l'essentiel de l'effort s'est concentré sur les objectifs qu'elle s'assignait. Ils comportaient deux éléments essentiels :
- maîtriser les utilisations de l'espace aux différents domaines de pertinences,
- se doter d'un moyen d'accès autonome à l'espace.
Le premier élément englobe non seulement ce qu'il est convenu d'appeler les applications de l'espace mais aussi la recherche scientifique pure. Les technologies de base sur lesquelles on s'appuie ne sont d'ailleurs pas fondamentalement différentes et en outre, dans tout ce qui concerne la connaissance et la gestion de la terre, la frontière entre ces deux domaines est floue.
Le second objectif s'inscrit dans un contexte historique où les États-Unis détenaient un monopole de fait des moyens de lancement et l'exerçaient pour peser vigoureusement sur la politique des autres nations occidentales. Le projet Ariane a été conçu pour rompre cette dépendance, à telle enseigne qu'il a pu être considéré par certains, quelle que soit l'absurdité d'une telle conception, comme un lanceur de dissuasion.
Il n'est pas nécessaire de s'étendre sur la "success story" que fut la mise en oeuvre de cette politique dont les fruits s'appellent Ariane, Météosat, ECS, MARECS, Argos, Spot... Il est plus utile d'en éclairer certains aspects moins visibles.
S'agissant d'abord des moyens utilisés pour sa mise en oeuvre, la dimension européenne a été dès l'origine jugée indispensable, tant pour supporter le poids des développements que pour organiser l'exploitation des acquis. Il a donc fallu s'appuyer sur les structures européennes existantes, non sans les réformer énergiquement et à deux reprises. En 1971 la France a du dénoncer la convention de l'ESRO pour obtenir que cette organisation, jusque là purement scientifique, étende son activité aux programmes d'application. De 1973 à 1975, la crise de l'ELDO a été l'occasion de fusionner en une organisation unique - l'ESA - les programmes de lanceurs et de satellites et d'imposer le programme Ariane à la nouvelle agence. Ces exemples historiques sont utiles à méditer pour ceux qui seraient tentés de craindre que la fragilité des structures européennes n'interdise toute réforme importante. L'Europe spatiale a parfaitement survécu aux réformes qui lui ont été imposées et la cohérence de ces réformes a fait que, pour un temps au moins, elle ne s'en n'est que mieux portée. Il est vrai que le maintien de la cohésion européenne a contraint la France a composer avec une ligne politique pure et dure. Le principal sacrifice à cet égard fut le programme Spacelab, très marqué du suivisme allemand à l'endroit de la politique spatiale américaine, mais dont l'acceptation était indispensable au maintien d'une forte solidarité franco-allemande.
Un second aspect intéressant de cette politique spatiale est le paradoxe de sa relation avec le domaine militaire, paradoxe en cela que, si elle repose sur un fondement technologique développé par les Armées, les objectifs proprement militaires en sont absents.Le développement du premier lanceur, le Diamant, s'est greffé, moyennant un effort marginal, sur le développement des engins balistiques de la force nucléaire stratégique, mais surtout le projet Ariane n'eut pas été possible si, depuis les origines du programme spatial, les militaires n'avaient développé patiemment et à petit bruit, sur leurs fonds propres, la technologie de propulsion cryogénique. En regard du rôle essentiel qu'elles ont joué dans les fondements du programme spatial, on observe un retard évident des Armées à utiliser pour leurs fins propres, les progrès dans l'état de l'art généré par le programme civil. Le décalage est évident si l'on compare ce qui s'est passé en France avec le développement parallèle des programmes civils et militaires aux États-Unis. On peut rechercher à ce décalage deux sortes de causes, des causes institutionnelles d'abord qui n'ont qu'un intérêt circonstanciel et que nous n'analyserons pas, une disparité de besoin ensuite entre une nation de taille moyenne dont l'objectif militaire essentiel était une sanctuarisation du territoire national et une superpuissance confrontée à des problèmes d'équilibre avec une autre superpuissance et de projections de ses forces à l'échelle mondiale.
Vers le début des années 80, cette politique fortement singularisée et adaptée à un État de dimension moyenne a connu une dérive progressive engendrée par l'attraction des programmes de vols habités. Les origines de cette dérive sont multiples.
Il y avait d'abord la préoccupation légitime des effets que pourraient avoir des progrès décisifs dans les techniques de transport spatial et d'intervention en orbite, la crainte qu'une mutation dans les moyens d'accès à l'espace ne rendent caduc l'ensemble des techniques maîtrisées en Europe. Le CNES avait su, dix ans plus tôt, discerner que la navette spatiale ne serait pas, contrairement aux affirmations péremptoires de la NASA, un lanceur commercial compétitif. Mais de là à extrapoler cette conclusion à l'incidence de l'ensemble des programmes habités sur les applications de l'espace, il y avait un pas difficile à franchir. On voit aujourd'hui que le danger n'était pas pressant mais l'évidence rétrospective est facile et d'ailleurs, dans le long terme, une interrogation subsiste sur laquelle nous aurons à revenir. Il y avait aussi, présent chez certains, le sentiment que l'Europe ne pouvait, sans ternir son image et ravaler son ambition, se tenir à l'écart d'une aventure dans laquelle étaient engagées les grandes puissances et qu'il appartenait à la France d'être le moteur de cette nouvelle démarche. Il y avait tout naturellement en contrepoint de cette attitude française la volonté de l'Allemagne de demeurer solidement associée au programme américain de station spatiale. Il y avait enfin, de la part des agences spatiales, le désir de s'engager dans un programme qui assurerait brillamment et durablement leur avenir. Tout cela ne fait pas une politique cohérente mais tout cela se transcrit aisément en projets et mobilise un soutien politique et médiatique. On mobilise aussi facilement l'industrie qui, moyennant que le pouvoir politique cautionne les objectifs, voit là un exercice propre à assurer pour un temps son plan de charge et à développer sa capacité technologique. L'ambition française s'est donc investie dans un projet Hermès qui présentait le triple caractère d'être intelligemment conçu, indivisible et dramatiquement sous-évalué.
La faute stratégique n'a certainement pas été d'explorer cette voie ; elle a été de ne pas reconnaître à temps qu'on s'était engagé dans une impasse. Un démonstrateur technologique greffé sur un lanceur construit à d'autres fins, Ariane 5, était sans doute envisageable si l'on en était resté aux estimations initiales voisines de l0 MdF. Lorsqu'on a atteint 50 MdF pour un projet incomplet, l'aberration était flagrante et elle a fini par forcer à l'abandon du projet. Mais entre-temps la France, totalement mobilisée par son vain effort pour faire accepter Hermès, avait perdu la plus grande partie d'une influence jusque-là dominante sur le reste des programmes européens.
Il se trouve en outre que certains de ces programmes ont subi une influence pernicieuse émanant, elle aussi, outre-Atlantique et des programmes de vols habités. L'idée d'assurer l'observation de la terre par de grandes plates-formes assemblées et desservies par des astronautes a connu une brusque faveur à la NASA. Sur les origines de cette faveur on peut naturellement gloser: rationalisation a posteriori des programmes de vols habités, projet spectaculaire de nature à rehausser l'image de l'agence, peu importe. Il reste que la démarche n'est pas intrinsèquement absurde mais qu'elle suppose, pour être techniquement - et plus encore économiquement - viable, un système de transport spatial qui n'est pas disponible et qui ne le sera pas, s'il l'est un jour, avant très longtemps. Il a donc fallu abandonner ce concept prématuré mais il en est resté quelque chose dans la conception des programmes. L'impossibilité d'intervenir sur un satellite en orbite introduit une limite pratique sur sa complexité et impose l'homogénéité de sa charge utile. Il faut en effet être en mesure de décider de son remplacement lorsqu'il a atteint un certain niveau de dégradation et c'est particulièrement vrai des satellites qui fournissent un service dont la continuité doit être assurée, un service opérationnel. Ces contraintes, propres à la maintenance par remplacement, s'effacent lorsqu'on dispose d'une maintenance orbitale ; il est dès lors permis d'envisager des plates-formes lourdes porteuses d'une charge utile complexe et hétérogène. C'est dans cette voie que s'est engagé le programme EOS de la NASA destiné en principe à répondre à l'ensemble des besoins d'observation qu'appelle la gestion de la planète. Lorsqu'il est apparu que la maintenance orbitale était, sauf pour quelques cas particuliers, une rêve lointain, cette tendance au gigantisme n'a pas été pour autant immédiatement corrigée. Il a fallu une montée des critiques, venues notamment de la communauté scientifique, pour que la NASA entreprenne de réviser sa doctrine. Entre temps le programme européen, frappé de mimétisme, s'était engagé dans la même voie ; cette dérive a conduit au projet ENVISAT qui, avec ses ... tonnes, présente deux défauts, l'un grave, l'autre rédhibitoire. En tant que satellite expérimental destiné à explorer de nouvelles techniques d'observation il offre une solution lourde et rigide à un problème que des satellites de taille modeste, mis en orbite beaucoup plus rapidement, auraient permis de traiter plus efficacement ; mais surtout il ne peut en aucune manière constituer la préfiguration d'une série opérationnelle destinée à fournir un service permanent. Sa complexité et son coût l'écartent de cette fonction de précurseur d'une série. Au total, cette vulnérabilité au mimétisme aura coûté à l'Europe le développement d'une plate-forme lourde dont elle n'avait nul besoin et dont elle n'a pas l'usage.
Dans le même temps, et parce qu'on ne peut tout faire à la fois, on a largement négligé le potentiel des satellites petits et moyens, qu'ils soient expérimentaux ou opérationnels. On assiste aujourd'hui à un retour du balancier ; encore faut-il ne pas tomber d'un excès dans l'autre et aborder ce problème de la taille optimale des projets satellitaires sur des bases quasi idéologiques. Deux règles de bons sens suffisent au fond à y pourvoir et l'observation de ce qui se passe dans le secteur des télécommunications, où le pouvoir des utilisateurs s'exerce plus directement, permet de les voir à l'oeuvre : d'une part ce sont les contraintes de la mission et de l'état de l'art qui doivent déterminer la taille optimale d'un véhicule et d'autre part, il n'est pas nécessaire de développer de nouveau ce dont on dispose déjà.
Les aspects circonstanciels de la crise des agences de développement ne doivent pas occulter ses origines profondes. On l'observe partout dans le monde occidental avec peut-être l'exception du Japon, parti plus tard et plus lentement dans la création de sa capacité spatiale. Cette crise a des origines multiples. La disparition de l'affrontement Est-Ouest est l'une d'entre elles ; la logique de l'affrontement dispensait les États-Unis de chercher un objectif à long terme à leur investissement massif dans les vols habités comme elle dispensait l'Europe d'une réflexion allant au-delà de l'acte de solidarité ; l'affrontement disparu, l'identification d'un substitut crédible se révèle ardue. La mixture de solidarité Est-Ouest et d'affirmation d'un leadership planétaire qui sert de justification à la station spatiale occulte mal l'absence d'objectifs clairs à moyen et long terme de ce projet. En témoigne le débat récurrent dont il est l'objet ; on peut en dire sans grand risque de se tromper que les problèmes réels commenceront le jour où il faudra l'exploiter et qu'il porte en lui la nécessité d'une fuite en avant d'issue pour le moins incertaine. Au total et globalement, ce qui s'observe aux États-Unis comme en Europe c'est une difficulté intrinsèque à justifier une croissance de l'effort que l'Etat-mécène investit dans le développement de la technique spatiale ; c'est là le premier élément de la crise des agences de développement. Le second est la transformation de leur relation à l'industrie. Ces agences ont été créées à une époque où le savoir-faire industriel était quasi inexistant. Après plus de trente années l'équilibre des forces a changé et l'industrie est en mesure, dans nombre de domaines y compris de ceux ou l'État apparaît comme client, d'autonomiser son rapport avec l'utilisateur. Les agences de développement se voient ainsi progressivement évincées des secteurs qu'elles ont défrichés sans que la perspective de nouveaux territoires s'offre clairement à elles.
Il serait abusif pourtant d'assimiler la crise des agences spatiales à une crise de l'espace ; ce serait confondre l'activité spatiale avec le programme de ces agences, ce qui fut vrai dans le passé mais ne l'est plus aujourd'hui. L'envers de la crise des agences de développement est précisément une maturité croissante de la technique spatiale, fortement enracinée dans les profondeurs du tissus politico-économique et financée soit par le marché soit par l'Etat-client. Maints aspects actuels témoignent de cette bonne santé de l'espace ; d'abord le rôle croissant et irremplaçable qu'il joue dans les télécommunications commerciales, mais aussi, là où l'État est client, dans le domaine du service public au sens large, que ce soit en Europe ou aux États-Unis, le développement d'une grande diversité de systèmes opérationnels militaires et civils.
Il reste que deux problèmes distincts émergent de ce tableau contrasté et des incertitudes actuelles :
+ sur quoi l'Etat-mécène doit-il porter son effort dans les décennies qui viennent?
+ comment peut-il remédier à la désadaptation des outils qu'il s'est donnés pour conduire cet effort?
Les spécificités, les limitations et l'évolution de la technique spatiale imposent leur contraintes à la définition d'une politique. Ce sont le plus souvent des données sur lesquelles aucun processus décisionnel n'a de prise et qu'il faut accepter comme telles.
La technique spatiale possède plusieurs spécificités fortes.
La première et la plus évidente tient à ce qu'elle exige la disponibilité d'un système de lancement dont les limites s'imposent aux segments spatiaux. Il faut s'arracher au puits gravitationnel terrestre et traverser l'atmosphère pour aller en orbite ; il faut, le cas échéant et pour un nombre très limité d'applications, savoir en revenir. Les lancements actuels utilisent tous une technique de propulsion, la fusée anaérobie, qui n'a pas connu d'innovation majeure depuis cinquante années. Certes ses performances ont considérablement progressé mais elle n'a pas changé de nature ; on retrouve sur le moteur de la navette spatiale tous les éléments du moteur du V2. Par ailleurs, au delà du couple hydrogène-oxygène, il n'y a plus de progrès significatifs à attendre du choix des couples d'ergol. Il semble donc que, toutes différences respectées, on soit proche du point de perfection qu'avait atteint la machine à vapeur à la fin de son règne. L'ensemble de la construction que représentent les services spatiaux actuels repose ainsi sur une technologie unique et proche des performances ultimes qu'on en peut attendre. Peut-on espérer, dans ce domaine, une mutation technique majeure analogue à celle qu'a connue l'aviation avec le réacteur ? On ne saurait à l'heure présente ni l'exclure ni la prédire. On la voit s'esquisser à travers une série de projets et d'ébauches qui combinent par exemple, la propulsion aérobie pour la traversée de l'atmosphère et anaérobie au-delà. Ce qu'on peut dire avec quelque assurance c'est que cette mutation sera longue, difficile et qu'elle exigera des investissements très importants étalés dans la durée. On doit donc considérer que les applications de l'espace vont s'édifier dans le moyen et peut-être le long terme sur une technique de transport qui est, sinon satisfaisante, du moins suffisante pour ne pas bloquer leur développement. Il en découle que le satellite automatique et la maintenance par remplacement sont des caractéristiques durables des segments spatiaux.
Un second caractère intrinsèque de la technique spatiale est que, s'agissant des satellites, elle n'a pas d'unité. Elle emprunte des savoir-faire aux secteurs les plus divers du champ technologique et ce n'est qu'au niveau du système qu'elle acquiert sa spécificité ; cela signifie qu'elle est totalement dépendante de l'évolution technique considérée dans son ensemble et qu'elle ne saurait, en quelque sorte, être en avance sur son temps. Quelle que soit la volonté qu'on y apporte, on ne saurait donc hâter artificiellement l'évolution des techniques satellitales ; on ne peut que serrer au plus près l'évolution d'ensemble du système technique et en particulier dans tout ce qui concerne les technologies informationnelles. Relevons au passage qu'il n'existe pas de différence technologique très significative entre les satellites civils et les satellites militaires; le savoir-faire est fondamentalement le même; en témoignent concrètement l'usage à des fins civiles du système de navigation G.P.S. et, en sens inverse, la transition de Spot vers Hélios.
Que déduire, en termes de politique spatiale, de cette analyse à grands traits?
Si une mutation du transport spatial intervenait qui rende l'accès à l'espace beaucoup plus routinier, et en particulier pour des opérateurs humains, cela induirait sans doute une mutation des segments spatiaux. Ils demeureraient dépendants de l'évolution d'ensemble du système technique mais la possibilité d'assurer une maintenance en orbite autoriserait des systèmes beaucoup plus complexes et dotés de fonctions multiples, ce qu'interdit en général la maintenance par remplacement. Cette perspective est trop éloignée pour influer directement sur la politique en matière de segments spatiaux ; cela ne signifie pas pour autant que la politique spatiale doive la négliger dans sa composante à long terme, mais on ne saurait construire sur elle l'action à moyen terme.
La vertu première d'une politique spatiale est de donner une rationalité à l'action de l'État ce qui signifie qu'elle doit satisfaire à des besoins collectifs, non à des fantasmes. Les besoins auxquels il s'agit de pourvoir relèvent, nous l'avons dit de deux catégories, ceux qui obéissent à une logique de marché et ceux qu'il incombe à l'État de satisfaire directement.
Les télécommunications civiles forment l'essentiel de la première, les systèmes de défense, d'acquisition des connaissances fondamentales et de gestion planétaire l'essentiel de la seconde. Il va de soi qu'une carence globale dans le domaine des télécommunications aurait des conséquences stratégiques dont l'État ne saurait se désintéresser ; a contrario, rien n'interdit d'alléger le coût pour l'État - c'est à dire pour le contribuable - des systèmes dont il est le client principal en commercialisant leurs produits ; c'est ce qu'on fait pour Spot, pour Argos et pour Météosat sans pour autant que les secteurs correspondants relèvent d'une logique de marché. La distinction n'est donc pas absolue, mais elle permet de mettre d'un côté les systèmes spatiaux qui ont l'État pour client, de l'autre ceux pour lesquels l'État, s'il intervient, le fait dans son rôle d'Etat-mécène. Par ailleurs, il faut garder à l'esprit le fait que les savoir-faire techniques sont de toutes façons confondus au niveau de l'industrie spatiale, dépositaire ultime de la capacité spatiale d'un pays.
Assigner à la politique spatiale, comme son objectif essentiel, la satisfaction de ces deux catégories de besoins entraîne un certain nombre de conséquences.
Cela signifie d'abord que les choses se passent dans l'espace circumterrestre, à quelques exceptions près qui concernent la recherche fondamentale mais qui sont peu significatives parce qu'elles n'exigent pas le recours à des technologies fondamentalement différentes de celles qui sont utilisées en orbite terrestre. Cela signifie ensuite que, dans le court et le moyen terme, le satellite automatique et le lanceur consommable demeurent les outils fondamentaux de la technique spatiale. Cela signifie enfin qu'un effort permanent de développement est indispensable pour permettre aux satellites d'incorporer sans retard les progrès enregistrés dans les secteurs pertinents du système technique. Par ailleurs, il faut naturellement s'assurer la disponibilité de moyens de lancement.
La transcription en termes de programmes d'une telle politique s'inscrit dans la continuité de la démarche entreprise à la fin des années 60 et poursuivie avec rigueur jusqu'au début des années 80. Il convient toutefois de l'adapter à un contexte qui a changé et de remédier à des disparités évidentes dans l'état d'aboutissement des différents secteurs.
S'agissant d'abord du domaine qui relève d'une logique de marché, c'est-à-dire des télécommunications, l'industrie a largement atteint le stade où elle est capable de concevoir et de fournir un produit répondant à la demande. Cela ne signifie pas pour autant qu'elle soit, et encore moins qu'elle restera, compétitive si elle n'est pas soutenue par l'État dans l'effort nécessaire pour acquérir ou pour maintenir cette compétitivité. La question se pose alors des formes d'action que doit adopter l'Etat-mécène. La commande de systèmes opérationnels pour des fonctions qui relèvent de l'État, la défense par exemple, en est une dont l'industrie américaine bénéficie largement. Elle n'est probablement pas suffisante ; en effet, les contraintes qui pèsent sur les satellites opérationnels conduisent à limiter sévèrement l'usage de technologies qui n'ont pu être testées en orbite et dont la fiabilité est incertaine. Il y a là un mécanisme pernicieux susceptible, s'il n'est pas compensé d'introduire un archaïsme technologique dans les systèmes opérationnels. Le programme spatial peut apporter l'appui nécessaire par une combinaison de programmes de R&D et de véhicules spatiaux expérimentaux, une contrainte essentielle étant que ces actions ne contrarient pas l'évolution de la structure industrielle dans sa relation avec le marché.
Le second volet de la politique spatiale concerne les programmes qui relèvent du service étatique et dans lesquels on peut distinguer trois grands secteurs : la connaissance de l'univers extérieur, la défense, et l'observation de la Terre à des fins de gestion planétaire. Il y a peu à dire du premier sinon, pour paraphraser un propos célèbre, que s'il ne fait rien pour la défense de la société, il fait beaucoup pour rendre la société digne d'être défendue. L'Europe et la France occupent dans ce secteur une place plus qu'honorable qu'il convient absolument de maintenir. Les deux autres secteurs débouchent sur la création de systèmes opérationnels c'est-à-dire qu'ils comportent la nécessité d'assurer une transition efficace entre l'Etat-mécène et l'Etat-client. Ils ont également en commun l'usage de certaines techniques d'observation, mais ils obéissent à des logiques différentes. Il convient donc de les examiner séparément.
S'agissant des programmes de défense, un objectif évident est de combler le retard accumulé au plan national entre les systèmes militaires et les systèmes civils en matière d'observation et de télécommunication. Cette démarche est largement engagée. Aller au-delà et aborder par exemple le domaine de l'alerte avancée, pour lequel la base technologique existe, relève d'une ambition différente qui ne s'impose pas avec la même évidence.
S'agissant des programmes civils d'observation de la Terre, ils offrent un champ d'action dont les objectifs, l'ampleur et les contraintes n'ont pas encore été suffisamment mesurés. C'est là que peut se développer, dans le moyen terme, une action majeure de l'État. L'effort français est très riche dans ce domaine mais il apparaît comme un patchwork d'actions brillantes sans qu'un dessein global soit perceptible. Si l'on prend l'exemple d'un domaine où l'action est particulièrement aboutie, l'observation géostationnaire à des fins de prévision du temps, on note qu'il possède les caractéristiques suivantes: il est parti d'une initiative française promptement européanisée dans le cadre de l'ESRO, le projet Météosat ; il a engendré un service opérationnel dont la continuité est assurée et il a aussi engendré une structure intergouvernementale européenne qui gère ce service : Eumetsat; la transition entre l'Etat-mécène et l'Etat-client est ainsi assurée; enfin ce service apparaît comme un élément d'un véritable service public mondial auquel contribuent les États-Unis et le Japon, chacun pour un domaine de longitudes. Il est clair qu'on en est arrivé là parce qu'il existe une demande bien identifiée, la demande météorologique, appuyée sur des intérêts économiques substantiels, sur des impératifs de sécurité et, accessoirement, sur des enjeux commerciaux marginaux. L'important est que le cas de la météorologie est susceptible d'une vaste généralisation. En effet, le phénomène majeur qui marque notre époque c'est, bien davantage que l'explosion technologique, l'apparition d'une interaction globale entre l'humanité et la planète. Cette interaction, dont les premiers effets commencent à peine à émerger à la conscience politique et médiatique, va nous contraindre à un effort majeur pour maîtriser la compréhension du système planétaire. S'agissant d'un système naturel sur lequel l'expérimentation est impossible, l'observation - et d'abord l'observation spatiale - est la source obligée du progrès de la connaissance. Mais cette entreprise pose un problème nouveau: comment engendrer un effort pérenne en l'absence du moteur qu'est la pression du besoin sur les individus ou les groupes ; car l'intérêt d'un système global d'observation de la Terre n'apparaît clairement que lorsqu'on envisage d'optimiser la gestion de la planète, c'est à dire au niveau de l'humanité tout entière et dans le long terme, au delà de l'horizon temporel des forces du marché et des échéances politiques. Il y a là très clairement un rôle pour les États parce que ce sont les structures les plus permanentes sur lesquelles la construction d'un tel effort puisse s'appuyer et parce que l'objectif de cet effort relève normalement de leur responsabilité. Il s'agit en définitive d'une nouvelle sorte de service public dont le déploiement doit se faire à l'échelle mondiale. Fort heureusement, l'effort pour le construire est aisément divisible, ce qui permet à un État ou à un groupe d'États de marquer de son label telle ou telle composante du système global. L'important est que la pérennité de chaque fonction soit garantie par un engagement étatique, ce qui implique que l'on donne une priorité élevée à la gestation de programmes opérationnels à partir des connaissances acquises dans les projets expérimentaux, ou en d'autres termes à la transition entre la recherche et l'exploitation, entre l'État-mécène et l'État-client.
Nous pensons que cette participation à la construction d'un service public mondial devrait-être, dans le moyen terme, un objectif essentiel de la politique spatiale.
Les quatre composantes de la politique spatiale que nous venons d'évoquer: appui au secteur commercial, maintien d'un effort de recherche fondamentale, développement délibéré d'un secteur défense et d'un secteur observation de la Terre s'inscrivent aisément dans le court et le moyen terme ; elles reposent sur le même outil industriel et l'outil de transport spatial nécessaire est disponible.
S'agissant maintenant du transport spatial, la logique de rupture du monopole qui présidait à la décision de construire Ariane a disparu; elle est remplacée par une logique de maintien ou de conquête des parts de marché sur laquelle il y a peu à dire en termes d'objectifs parce que, dans ce domaine et avec le programme Ariane 5, les lignes directrices sont tracées de façon irréversible et pour longtemps. Mais on ne saurait négliger le risque de voir se recréer à long terme et par le biais d'une mutation des techniques de propulsion, une dépendance européenne assortie d'une obsolescence des segments spatiaux. Cette perspective n'appelle aucune démarche spectaculaire ; elle appelle en revanche un effort prolongé et substantiel, analogue, mutatis mutandis, à celui qui a permis de dominer la propulsion cryogénique, et qui doit être mené sans hâte excessive, à l'abri des impatiences politiques.
Il reste que la part du rêve semble absente de tout cela. Le choix est d'abord celui d'une logique qui amène le succès dans la durée plutôt que la poursuite de fantasmes qui apportent, en définitive, les séquelles psychologiques et matérielles de l'échec.
Mais la part du rêve peut-être donnée en plus à condition de l'inscrire rationnellement dans la durée. Rien n'interdit par exemple, sans pour autant rompre la logique des programmes, d'envisager un objectif lunaire pour lequel existent de fortes motivations scientifiques. Il a l'avantage inappréciable d'être divisible et de pouvoir se réduire, dans ses premières étapes, à des projets inscrits dans la continuité du programme scientifique actuel, tout en offrant au progrès de la technique spatiale, des perspectives à l'échelle du siècle prochain.
Pour mettre en oeuvre sa politique spatiale, l'État dispose de deux outils spécifiques, l'un qui lui est propre, le CNES, l'autre inscrit dans le cadre européen, l'ESA, tous deux créés à la même époque, il y a un peu plus de trente ans et dans un contexte très différent de celui qui prévaut aujourd'hui. Il n' y a rien de surprenant à ce qu'ils posent, l'un et l'autre des problèmes d'adaptation. L'Agence spatiale européenne est chargée par sa convention d'élaborer et de mettre en oeuvre une politique spatiale européenne à long terme exprimée en termes d'objectifs. Elle ne l'a pas fait et elle ne peut le faire. Il faudrait pour cela qu'elle dispose d'un pouvoir politique ou qu'un pouvoir politique dispose d'elle. Ni l'une ni l'autre de ces deux conditions n'est atteinte ; l'ESA ne peut donc être davantage que le point de convergence éventuel de volontés politiques nationales. A cette limitation globale, la convention intergouvernementale qui crée l'ESA en ajoute d'autres qui sont plus spécifiques et qui pourraient être corrigées ; elle sont bien connues : le système de décision "un État, une voix" qui repose sur la fiction d'un poids égal de tous les Etats-membres et qui ne peut fonctionner que moyennant que personne n'en abuse, le juste retour industriel diamétralement opposé à l'évolution de l'industrie vers la dimension européenne, et qui cependant est imposé avec une rigueur croissante, le caractère intrinsèquement civil de l'institution qui la rend inapte à assurer une symbiose entre les objectifs civils et militaires. Si l'espace offrait l'occasion d'un très grand projet, et si l'Europe avait la volonté de s'y engager, il y aurait peut-être une voie pour l'agence européenne et la fascination qu'exercent sur elle les vols habité trouve sans doute là sa source. Mais ces conditions ne sont pas réunies et la question essentielle est donc de savoir si l'on peut réformer la structure européenne pour en faire l'outil efficace d'une politique spatiale réaliste. Il est certain que cela ne peut se faire sans ouvrir une crise aiguë, mais il semble bien que pour l'Agence européenne le choix soit entre la crise et l'enlisement.
Encore faudrait-il, pour que s'ouvre une crise, une volonté politique et un projet. On ne discerne pas pour l'instant d'où pourrait venir cette conjonction et l'avenir semble malheureusement, sauf pour le programme scientifique, obéré par le conservatisme des petits États et le désintérêt des grands.
Il est cependant indispensable qu'existe un outil de médiation entre le pouvoir politique et les différents acteurs ; dans tous les domaines où l'État est à la fois mécène et client, l'industrie ne peut-être le seul élément d'unité, ne serait-ce que parce qu'elle est en compétition permanente avec elle-même.
L'existence d'une agence de développement comme le CNES, demeure une nécessité, mais l'évolution de la technique spatiale vers la maturité exige qu'elle accepte une transformation progressive de son rôle ou, en d'autres termes, qu'elle résiste à des tentations perverses. La première de ces tentations est de leurrer le pouvoir politique en utilisant à cette fin l'expertise dont elle dispose et la séduction inhérente à certains projets, démarche qui dans la durée se retourne inéluctablement contre ses auteurs. La seconde est de se substituer à l'industrie en pratiquant ce qu'on a pu appeler une politique d'arsenal. L'industrie spatiale est par nature enserrée entre l'État et le marché ; encore faut-il ne pas en rajouter et lui laisser tout le champ dont elle peut utilement disposer. Il est dans la nature des choses que ce champ aille s'élargissant aux dépens de celui de l'agence étatique, ce qui peut être frustrant pour cette dernière mais doit être accepté.
D'ailleurs dans le même temps que l'évolution technique restreint le champ d'action de l'agence de développement en regard de l'industrie, elle en ouvre un autre. Le déploiement de systèmes opérationnels ayant un caractère de service public met en jeu, en effet, une multitude d'acteurs nouveaux, les entités utilisatrices, qui n'ont en matière spatiale qu'une expérience et un savoir-faire limités. La transition permanente de l'expérimental vers l'opérationnel qu'appelle la création de services publics nouveaux exige à l'évidence que se crée une relation structurelle forte entre l'agence de développement, les entités utilisatrices et la communauté scientifique pertinente. Il existe aujourd'hui une relation organisée et efficace entre le CNES et la communauté scientifique, mais la relation avec les entités utilisatrices est dramatiquement sous-développée.
Reste naturellement le problème que pose la dualité CNES/ESA. Dans le passé, ce problème s'est réglé par un équilibre instable dans lequel le CNES exerçait une influence très forte mais non exclusive sur les programmes de l'ESA. L'ESA jouait en somme efficacement son rôle de point de convergence des volontés nationales. Au fil des circonstances, cet équilibre s'est détruit et rien ne semble en mesure de le rétablir.
L'espace n'est, en définitive, qu'une technique parmi d'autres, même si elle est porteuse d'un rêve, mais n'est-ce pas aussi vrai de l'informatique et des rêves d'intelligence artificielle? L'important est que cette technique s'enracine dans le tissu socio-économique comme l'a fait l'informatique car c'est de ces racines que le rêve pourra peut-être un jour se nourrir pour devenir réalité.
Mais l'évolution d'une technique ne saurait être artificiellement hâtée, ni d'ailleurs prédite à horizons lointains, gardons-nous donc du péché d'impatience car il ne faut sous-estimer, a dit Arthur Clark, ni le temps nécessaire pour accomplir, ni ce que le temps permet d'accomplir.
Une politique spatiale doit s'édifier sur une base logique et réaliste ; les objectifs à moyen terme qui conduisent à déployer des systèmes spatiaux dans l'espace fournissent cette logique ; si nous faisons cela, le reste nous sera peut-être donné en plus mais si nous voulons à tout prix cueillir des mirages, nous engrangerons les fruits amers de la désillusion.
( André Lebeau, La convention de l'ESA à l'épreuve du temps, International Symposium "20 Years of the European Space Agency Convention ", Münich, 4-6 Septembre 1995, ESA SP-387 )
Résumé:La convention de l'Agence spatiale européenne est marquée tout à la fois, par les ambitions de ses concepteurs, par leurs divergences et par le degré de maturité des réflexions sur l'espace à l'époque où elle fut écrite. On analyse ses forces et ses faiblesses, telles qu'elles se sont révélées à l'épreuve du temps et on tente d'identifier les éléments d'une nouvelle réflexion.
La convention de l'Agence Spatiale Européenne est le produit d'une négociation qui s'est poursuivie de 1971 à mai 1975 lorsqu'elle fut signée par douze Etats-membres. Elle a donc aujourd'hui un peu plus de vingt ans. Mais en réalité elle est issue d'un passé plus lointain. Le Comité des suppléants de la Conférence spatiale européenne au sein duquel, pour l'essentiel, elle a été élaborée ne partait pas de rien. C'est sur l'expérience accumulée depuis plus de dix années dans le cadre de l'ESRO et dans celui de l'ELDO qu'il a bâti la conception d'une agence spatiale unique. Un certain nombre de principes étaient d'ores et déjà tenus pour acquis et n'ont pas été remis en cause au premier rang desquels le principe "un Etat-une voix" qui met sur le même plan, quelle que soit leur dimension économique et leur niveau de participation, tous les Etats-membres.
Ainsi, c'est à plus de trente ans que remontent les premiers efforts pour créer le cadre juridique dans lequel s'est développée la coopération spatiale européenne.Lorsqu'on se propose d'examiner comment la convention de l'ESA s'est comportée à l'épreuve du temps, le degré d'ancienneté des principes sur lesquels elle repose n'est pas indifférent ; elle opère en effet dans un contexte qui évolue rapidement sous deux aspects essentiels: le degré de maturité de l'industrie spatiale et le degré d'avancement de la construction européenne.
Mon propos n'est pas de dire en quoi et comment la convention de l'ESA, après vingt années de bons et loyaux services, devrait être révisée. Mon dessein est plus modeste. Il est d'indiquer, à la lumière de mon expérience personnelle comme à celle des textes, quels sont les éléments de cette convention qui portent la marque de l'époque à laquelle ils furent élaborés, du degré d'évolution de la technique spatiale et des institutions ; quels sont les éléments qui sont marqués d'un compromis entre des positions divergentes des Etats-membres, compromis sur lequel il y aurait peut-être lieu de revenir. Quant à savoir s'il serait opportun d'engager un processus de révision, c'est une autre question sur laquelle je reviendrai dans ma conclusion.
Au demeurant, il faut d'abord distinguer le texte et la pratique, car le texte offre des marges d'interprétation dont on a fait un large usage. Après vingt ans de mise en oeuvre, et même si la convention proprement dite n'a pas été amendée, elle s'assortit d'une jurisprudence parfois constatée soit par des amendements aux Annexes, soit par des résolutions du Conseil ministériel.
Faut-il ajouter qu'une sorte de consensus ou de tabou existe, qui fait qu'on ne pose pas certaines questions.
La conception initiale
Etant le fruit d'une concertation entre Etats, la convention est largement inspirée par la volonté, qui fut celle des négociateurs, de préserver les intérêts des Etats-membres. On a donc élaboré une structure multiétatique davantage qu'une structure européenne intégrée. L'intention de créer ce que certains appelaient, à l'époque, une " NASA européenne " s'inscrivait dans un contexte politique profondément différent de celui qui prévaut pour une administration fédérale directement issue d'un pouvoir politique central. La disparité des Etats-membres accentuait encore cette différence. Elle ne s'exprimait pas seulement par un très large éventail de PNB mais aussi et surtout par des différences dans l'attitude politique vis-à-vis de l'intégration européenne, vis-à-vis des relations avec les Etats-Unis et dans l'ambition spatiale.
La négociation, très longue et très difficile, devait intégrer ces disparités dans une conception commune et cela s'est fait pour une part par des compromis, pour une autre par des malentendus volontaires c'est-à-dire par des formulations qui masquaient des intentions différentes.
L'héritage de l'ESRO, et d'abord le principe "un Etat-une voix", a profondément marqué la négociation. Ce principe, fondé sur l'idée que c'est la souveraineté nationale qui s'exprime au Conseil de l'ESA et qu'elle ne se mesure pas en unités de PNB n'a jamais été remis en question ni même discuté. Il a été appliqué avec une rigueur particulière puisque les votes à la double majorité des deux tiers (2/3 de voix et 2/3 des contributions), communs dans la convention Eumetsat, sont exclus du corps de la convention et n'apparaissent que dans l'Annexe consacrée aux programmes facultatifs.
Héritée également de la même source était la notion de "juste retour" industriel comme ciment indispensable d'une organisation multiétatique. L'expérience des premières années de l'ESRO avait permis de reconnaître que l'absence de toute contrainte conduisait à financer l'industrie des plus développés par les contributions des moins développés, engendrant ainsi une situation de crise. Comme l'expérience de l'ELDO avait conduit à reconnaître avec non moins de netteté la faillite d'un système déléguant le pouvoir exécutif aux Etats-membres, il n'y avait d'autre issue que d'imposer à un pouvoir exécutif central une contrainte de retour industriel sur contributions. C'est ce à quoi pourvoit l'article VII 1c de la convention et de façon plus précise son Annexe V.
Ambitions
Les ambitions des pères fondateurs de l'ESA sont tout entières contenues dans l'Article II de la convention dont on peut résumer ainsi les quatre alinéas qui vont du général au particulier :
- élaborer et mettre en oeuvre une politique spatiale européenne à long terme;
- élaborer et mettre en oeuvre des activités et des programmes dans le domaine spatial ;
- intégrer les programmes nationaux progressivement et aussi complètement que possible dans le programme spatial européen;
- élaborer et mettre en oeuvre une politique industrielle.
Ces ambitions sont inégalement explicitées dans le corps de la convention et dans les Annexes et, naturellement, elles ont été inégalement suivies d'effets.
Seul l'objectif d'élaboration et de mise en oeuvre d'un programme spatial européen a été atteint avec un succès dont il faut bien mesurer l'ampleur. En termes de coût-efficacité, le programme de l'ESA supporte avantageusement la comparaison avec celui de la NASA. On pourra juger que c'est l'essentiel. Procède-t-il pour autant d'une politique spatiale européenne à long terme et d'objectifs que l'Agence aurait convaincu ses Etats-membres d'adopter. Sans doute pas. Il faudrait pour cela que l'Agence ait le moyen d'infléchir les options de politique générale qui ont une incidence sur la politique spatiale de ses membres et tel n'est évidemment pas le cas. Ce serait beaucoup attendre d'une organisation multiétatique spécialisée opérant dans un domaine étroit. Ainsi le premier alinéa de l'article II apparaît-il comme un voeu pieux qu'il était sans doute inévitable de formuler mais sans que les moyens de sa mise en oeuvre soient autrement précisés.
Les deux derniers alinéas de l'Article II expriment en définitive des modalités de mise en oeuvre qui sont précisées, s'agissant de l'internationalisation des programmes nationaux dans l'Annexe IV et s'agissant de la politique industrielle dans l'Annexe V. Nous reviendrons sur le sort qu'elles ont connu à l'épreuve du temps.
Lacunes et faiblesses .
En regard de ces ambitions exprimées la convention comporte des lacunes et des faiblesses qui sont révélatrices de l'état de développement de l'espace européen à l'époque où elle fut conçue.
Une première faiblesse concerne la définition du rôle de l'Agence dans le domaine opérationnel. L'expérience disponible chez les négociateurs et plus généralement en Europe était à peu près nulle. L'article II assigne à l'Agence une mission de développement des applications spatiales " en vue de leur utilisation [...] pour des systèmes spatiaux opérationnels " mais l'Article V 2 définit en quelque sorte par défaut son rôle éventuel dans la mise en place de ces mêmes systèmes. Il marque que les projets opérationnels ne relèvent pas du programme de l'Agence mais d'utilisateurs qui ne sont pas autrement identifiés, sauf à en dire qu'ils supportent le coût de leurs activités. La question capitale de la synergie qui doit s'établir entre les activités de développement et leurs prolongements opérationnels n'est pas évoquée. Elle sera traitée au gré des circonstances, avec plus ou moins de bonheur et de façon plus ou moins explicite, lorsque les entités opérationnelles émergeront à l'existence : Eutelsat, Eumetsat, puis Arianespace. Il ne fait guère de doute que, dans l'esprit de certains des négociateurs, le programme de l'Agence avait vocation à s'identifier à la totalité des activités spatiales de l'Europe. C'était ignorer que la nature même de l'effort de développement entrepris allait, à proportion de son succès, engendrer des prolongements qui, par nature, échapperaient au contrôle de l'Agence.
Une faiblesse plus subtile affecte tout ce qui, dans la convention, concerne les lanceurs. La fusion de l'ELDO et de l'ESRO aurait dû placer sur le même plan de ces deux composantes indispensables de la capacité spatiale. L'examen attentif du texte de la convention montre qu'il n'en est rien et cette dissymétrie est révélatrice d'une clivage profond entre ceux des Etats-membres qui considéraient la capacité spatiale comme un élément d'autonomie stratégique de l'Europe et ceux qui souhaitaient seulement coopérer à des programmes satellitaires. Ainsi la convention, qui bien entendu n'envisage nulle part d'assurer la mise en oeuvre de ses programmes en achetant des satellites à l'étranger, se borne à accorder aux lanceurs construits en Europe " la préférence [...] pour les charges utiles appropriées sauf si cette utilisation présente, par rapport à l'utilisation d'autres lanceurs ou moyens de transport spatiaux disponibles à l'époque envisagée, un désavantage déraisonnable sur le plan du coût, de la fiabilité et de l'adéquation à la mission ". Il suffit de transposer ces dispositions au domaine des satellites pour mesurer le déséquilibre que la recherche d'un compromis entre Etats-membres a introduit dans la convention.
Ambiguïtés et compromis.
A ces faiblesses s'ajoutent des formulations ambiguës qui concernent la relation du programme européen avec les programmes nationaux et plus précisément d'une part l'intégration des programmes nationaux dans le programme européen, d'autre part l'usage des installations nationales par l'Agence.
Sur le premier point le préambule de la convention, se réfèrant à la résolution de la Conférence spatiale européenne du 20 décembre 1972, est sans ambiguïté lorsqu'il dit " qu'une intégration des programmes spatiaux nationaux européens aussi poussée et aussi rapide qu'il est raisonnablement possible sera recherchée pour former un programme européen". Cette notion est reprise dans l'Article II Mission avec une formulation très voisine mais en revanche l'Annexe IV, qui traite de l'internationalisation des programmes nationaux, se borne à définir une procédure aux termes de laquelle tout programme spatial civil entrepris par un Etat-membre est ouvert à la coopération des autres Etats-membres. Il existe ainsi entre les formulations du préambule et de l'Article II d'une part, de l'Annexe IV d'autre part, une différence qui est plus qu'une nuance. Les premiers parlent d'intégration des programmes nationaux dans le programme européen, l'Annexe définit une démarche d'ouverture aux Etats-membres des projets nationaux mais ne fait aucune obligation à l'Etat-membre qui est à l'origine d'un projet de transformer ce projet en projet facultatif de l'Agence. De la sorte l'Annexe institue un mécanisme de coopération au niveau des projets alors que l'intégration des programmes prévue par le préambule et l'Article II demeure un principe pour lequel aucune modalité de mise en oeuvre n'est explicitée. En outre, les projets opérationnels sont de fait exclus du champ d'application de l'Annexe IV ; telle a été, du moins, la pratique. Ces disparités du texte recouvrent d'un voile pudique une profonde divergence de vue des négociateurs. Elles revêtent ainsi le caractère d'un compromis implicite ou d'un malentendu volontaire. Pour certains, et particulièrement pour les petits pays, il ne fait pas de doute que l'objectif était l'atrophie des programmes nationaux et, par voie de conséquence, la disparition des agences nationales. Cela traduisait le fait que la totalité de leur ambition spatiale était investie dans l'Agence européenne au sein de laquelle d'ailleurs les règles de décision leur donnaient un poids considérable en regard de leur niveau de participation. D'autres pays, au premier rang desquels la France, considéraient l'Agence comme le prolongement indispensable d'une ambition qui excédait leur dimension nationale et qui ne pouvait s'exprimer pleinement qu'au niveau de l'Europe. Les mécanismes de décision européens jouant à leur détriment dans les mêmes proportions qu'ils jouaient au bénéfice des petits pays, il n'était pas question pour eux de se priver du puissant moyen d'influence que constituent une agence et un programme national.
L'usage, par l'Agence, des moyens et des installations nationales est un second sujet sur lequel le clivage politique entre petits pays et grands pays a exercé une forte influence. Les bases juridiques du problème sont contenues dans l'Article VI 1 de la Convention qui prévoit que, pour l'exécution de ses programmes l'Agence " crée et fait fonctionner les établissements et installations qui sont nécessaires à ses activités " mais que, par ailleurs, " les Etats-membres et l'Agence s'efforcent d'utiliser au mieux et en priorité leurs installations existantes et leurs services disponibles et de les rationaliser ; en conséquence ils ne créent des installations ou services nouveaux qu'après avoir examiné la possibilité de recourir aux moyens existants ". En contrepoint du débat sur l'intégration des programmes nationaux la convention institue, par ces deux textes, un débat sur la complémentarité des moyens européens et des moyens nationaux où se retrouvent les mêmes acteurs. La présence d'établissements de l'Agence dans certains Etats-membres pèse sur ce débat et le personnel de l'Agence, naturellement porté à assurer l'hégémonie de son institution, y prend une part active.
On pourrait penser que l'enjeu en est moins important que celui de l'intégration des programmes nationaux. Il n'en est rien. En effet, le bon sens pourvoit largement à l'absence de duplication entre programmes nationaux et programmes européens de sorte qu'en première approximation leurs effets s'ajoutent pour le bénéfice de l'Europe. Il n'en va pas de même en ce qui concerne les installations terriennes où la rivalité entre le niveau national et le niveau européen conduit à des duplications, à des surinvestissements et, au total, à un véritable gaspillage.
L'épreuve du temps
Le contexte dans lequel s'inscrit l'action de l'Agence Spatiale Européenne a considérablement évolué au cours de ses vingt années d'existence. Cette évolution peut se résumer, pour l'essentiel, à un nombre limité d'éléments majeurs :
-l'émergence de programmes opérationnels dont certains sont de nature commerciale cependant que d'autres relèvent de la responsabilité des Etats. Cette émergence s'est accompagnée de la création de structures utilisatrices de natures diverses: européenne comme Eumetsat et Eutelsat, nationale comme Spot Image, purement étatique comme celles qui exploitent les satellites militaires ou purement privée et commerciale ;
-la maturité croissante de l'industrie spatiale qui se traduit par deux aspects: son interaction directe avec le marché dans les domaines pertinents, télécommunications pour l'essentiel, et sa tendance à s'organiser en structures transnationales, de dimensions croissantes, en nombre de plus en plus réduit. Si l'on considère le contexte concurrentiel dans lequel opère l'industrie, il apparaît comme une vérité d'évidence qu'à terme il ne subsistera en Europe, dans le meilleur des cas, qu'une seule capacité autonome de maîtrise d'oeuvre des satellites ;
-enfin, dernier élément, les progrès de la construction européenne qui soulèvent la question des relations entre l'Agence et l'Union européenne, sujet sur lequel la convention est muette.
Les deux premiers éléments posent, avec beaucoup plus d'acuité que ce n'était le cas il y a vingt ans, le problème des rôles respectifs des Etats, de l'Agence et de l'industrie. Il va de soi que l'idée, jamais formulée mais souvent présente, selon laquelle l'Agence exprimait ou avait vocation à exprimer, dans sa globalité, l'ambition spatiale de l'Europe n'est plus tenable. On ne peut plus aujourd'hui occulter cette évidence, un peu trop dissimulée par les débats étatiques : la capacité spatiale s'exprime d'abord par l'existence d'une industrie spatiale compétitive. L'interaction croissante entre cette industrie et le marché conduit inéluctablement à une certaine régression du rôle des Etats et des structures qu'ils se sont données, agence européenne ou agences nationales. Cela pose concrètement à l'ESA un certain nombre de problèmes qui sont aujourd'hui peu abordés et mal résolus :
-comment peut-on définir de façon plus explicite, le domaine de responsabilité de l'Agence, compte-tenu de ce que le rôle des Etats dont elle est l'émanation tout à la fois se restreint et se diversifie. Il se restreint parce qu'il doit laisser une place croissante au marché ; il se diversifie par le développement de certaines activités opérationnelles qui relèvent des Etats ;
-comment peut-on faire évoluer la relation de l'Agence avec l'industrie spatiale pour concilier ce qui semble a priori inconciliable : la nécessité de laisser les structures industrielles s'adapter au marché et la pratique du juste retour qui leur impose des contraintes artificielles, qui est contraire au droit européen, à tout le moins en ce qui concerne les programmes opérationnels, mais qui, a contrario, est le ciment de la relation entre les Etats-membres et l'Agence ;
-comment peut-on articuler l'action de l'Agence avec celle des structures qui détiennent des responsabilités opérationnelles. La relation entre Eumetsat et l'Agence à l'occasion du projet MSG offre à cet égard un exemple encourageant. L'émergence d'un espace militaire européen posera des problèmes d'une tout autre difficulté tant pour des raisons de fond que pour des raisons de forme. La restriction, introduite dans le préambule et reprise dans l'Article II, qui spécifie les " fins exclusivement pacifiques " de l'Agence et de ses programmes, n'est pas le seul obstacle.
Enfin, le développement des structures de l'Union européenne pose le problème de l'articulation éventuelle de ces structures avec l'Agence. La convention crée, nous l'avons dit, une structure multiétatique. Cela se traduit non seulement par le fait que son instance décisionnelle suprême est le Conseil où siègent les représentants des Etats-membres mais aussi par le fait que son budget est alimenté directement par des contributions des Etats. Ces dispositions, qui forment un tout indissociable, excluent toute autorité directe de la Commission européenne, ou plus généralement des instances européennes sur les activités de l'Agence sauf bien entendu l'intervention, le cas échéant, de la Cour de Luxembourg pour faire respecter le droit européen. Pour changer cet état de choses, il faudrait introduire une double réforme ; il faudrait d'abord placer l'exécutif de l'Agence sous l'autorité d'une instance européenne qu'il resterait à déterminer : Commission ou Conseil. Mais cela ne suffirait pas. Pour transformer l'Agence de structure multiétatique qu'elle est en structure européenne intégrée, il faudrait aussi faire transiter son budget par l'intermédiaire du budget de l'Union européenne de façon que les contributions nationales y deviennent indiscernables. Nous laisserons de côté la difficulté technique qui tient au fait que certains Etats-membres n'appartiennent pas à l'Union européenne pour nous intéresser aux avantages et inconvénients d'une telle mutation. Un avantage évident serait de s'affranchir du caractère très contraignant du juste retour. Il resterait cependant à déterminer si le dynamisme de l'Agence, son influence et la volonté de financer son action en sortiraient amoindris ou renforcés. C'est là un sujet de débat qui pourrait s'éclairer de l'expérience acquise dans le cadre du Centre commun de recherche des communautés, archétype d'une structure européenne intégrée opérant dans le domaine scientifique et technique.
En regard de ce contexte fortement évolutif, il faut bien constater que la pratique de la convention a relativement peu évolué. Mis à part le cas du programme Ariane, le clivage demeure profond entre le programme européen et les programmes nationaux ; la coordination des investissements dans l'infrastructure terrienne a fait peu de progrès. A considérer l'antagonisme institutionnel qui subsiste entre les structures nationales qui n'ont pas régressé et la structure européenne, on pourrait imaginer que le degré d'engagement des Etats-membres dans l'Agence est en proportion inverse de leur effort national. C'est précisément le contraire qui s'observe et l'Etat qui possède le programme national le plus important est aussi celui qui est le plus engagé dans les programmes de l'Agence. On mesure à cela que l'Agence demeure l'outil par lequel s'exprime fortement l'ambition spatiale.
Conclusion.
Le plus grand des dangers qui puissent menacer une organisation internationale c'est la désaffection de ses membres. Cette désaffection peut naître de l'échec de l'organisation à atteindre les objectifs qui lui étaient assignés, elle peut naître d'une façon d'opérer qui détourne d'elle une partie de ceux qui l'ont créée.
Le premier péril ne menace pas directement l'Agence Spatiale Européenne. Le second incite à ne toucher qu'avec précaution aux pratiques qui rassemblent les Membres autour de l'organisation. Mieux vaut une organisation imparfaite mais forte du support de ses Membres qu'une organisation parfaite suscitant le désintérêt général. C'est pourquoi nous nous garderons bien de préconiser une réforme fondée sur des analyses théoriques. Rien dans le fonctionnement actuel de l'Agence, ne contraint à la précipitation et rien ne vaut, en telle matière, qui ne soit consensuel.
Mais si rien n'oblige à une réforme précipitée peut être ne serait-il pas inutile d'engager une réflexion qui serait menée à loisir.
Nous nous bornerons ici à suggérer ce que pourraient en être les principaux thèmes.
Sans doute faudrait-il d'abord réfléchir à une redéfinition limitative du rôle de l'Agence en regard de partenaires dont le degré de maturité ira croissant - industrie spatiale, agences utilisatrices - et d'activités spatiales dont une part accrue - activités commerciales et activités opérationnelles - échappent totalement ou partiellement à son rôle.
Il faudrait également, à la lumière de l'expérience acquise, travailler à une conception réaliste de la relation entre l'Agence européenne et les Agences nationales de façon à contenir la tendance au surinvestissement dans les infrastructures étatiques qui résulte de la rivalité entre les institutions.
S'agissant des modalités de décision et de mise en oeuvre, il faudrait réexaminer avec toute la prudence nécessaire, deux des principes sur lesquels se fonde la cohésion de l'Agence : le juste retour et le vote un Etat-une voix.
Quant au juste retour, le problème est d'échapper à l'incohérence à quoi conduisent deux tendances opposées : la tendance du Conseil qui s'est manifestée en particulier lors de la réunion ministérielle de La Haye, à resserrer la contrainte de retour en l'imposant au niveau de chaque projet facultatif, bien au-delà par conséquent de ce que prévoyaient les textes initiaux, et la tendance de l'industrie à se structurer à l'échelle de l'Europe pour affronter la concurrence mondiale. Il aurait quelque absurdité à accepter que les pratiques de l'Agence contribuent à pérenniser une fragmentation de l'industrie spatiale européenne en éléments nationaux.
Le vote "un Etat-une voix" trouvera ses limites dans toute démarche d'élargissement de l'Agence à d'autres pays européens. On s'approche déjà très dangereusement d'une situation dont les organisations onusiennes offrent un exemple achevé et où l'on a d'un côté le nombre et le pouvoir formel de décision, de l'autre la capacité de financement. On sait ce qui en résulte: désaffection des gros contributeurs qui contournent l'organisation chaque fois que leur intérêt l'exige. On notera d'ailleurs que la convention et son Annexe III (Article II 1) ne contraignent pas les participants à la règle "un Etat-une voix" pour la mise en oeuvre des programmes facultatifs. Il s'agit, dans ce cas, d'une pratique et non d'un principe.
Reste naturellement la question des relations avec l'Union européenne et de l'évolution de l'Agence vers davantage d'intégration. C'est une question qu'il faut examiner, je crois, avec un grand pragmatisme et en se défiant des constructions théoriques comme des rêves politiques. La question essentielle me semble être de savoir à quelles sources l'Agence puise le soutien dont elle dispose, si ce soutien sera renforcé ou affaibli par une évolution et si d'autres forces que celles qui sont actuellement en jeu peuvent être mobilisées pour porter l'avenir.
( André Lebeau, Eléments d'une stratégie française dans le domaine spatial , section 2 Anatomie sommaire d'un succès, CPE Etude, n° 60, Mai 1985)
L'inventaire des éléments qui entrent dans le succès actuel du programme spatial et l'analyse des cheminements suivis sont des préalables utiles à une réflexion tournée vers l'avenir.
On distinguera deux aspects dans cette brève rétrospective : le contenu des programmes et les structures de décision et de mise en oeuvre.
Programmes.
Le programme français et le programme européen ne contiennent aucune catégorie originale par rapport aux programmes américains et certaines catégories en sont absentes. Ils ont généralement établi, avec quelques années de retard, une capacité dans les secteurs que le programme américain avait explorés et ils ont, à l'occasion, bénéficié pour cela d'une coopération avec la NASA.
a) S'agissant des satellites d'application, la démarche a consisté à discerner les domaines porteurs d'une promesse de marché ou d'un besoin de service public et à entreprendre pour chacun d'eux, dans un cadre national, bilatéral ou européen, un effort de développement approprié. Ainsi se sont constituées des capacités dans le domaine des télécommunications, de la météorologie et de la télédétection :
- le développement des télécommunications spatiales fut engagé dans un cadre bilatéral franco-allemand avec le développement d'un satellite expérimental : Symphonie, phase initiale relayée par un programme européen débouchant sur la création d'un véhicule opérationnel suivi de son exploitation dans le cadre du service public européen (Eutelsat et les satellites E. C. S.) et du service public français (D. G. T. et Telecom 1).
La création d'une capacité de télévision directe s'inscrit dans la suite logique de cette démarche avec le projet franco-allemand TDF 1/TV SAT et avec le développement, par l'Agence Spatiale Européenne, de la plate-forme L. SAT ; ces développements s'appuient sur le savoir- faire acquis par l'industrie dans la conduite des projets de télécommunication,
- en matière de météorologie, le satellite géostationnaire Meteosat, étudié par la France dans le cadre national et réalisé dans le cadre européen, fournit une partie de la couverture mondiale et s'inscrit dans la CGMS ( Coordination des Satellites Météorologiques Géostationnaires),
- enfin, dans le domaine de la télédétection, le projet SPOT, projet national auquel contribuent, dans le cadre d'accords bilatéraux, plusieurs pays européens (Suède, Belgique) et dont le lancement est prévu en 1985 marquera une entrée délibérée dans l'exploitation commerciale des images de la Terre.
Ce programme a laissé de côté divers secteurs : navigation, satellites militaires d'observation, satellites météorologiques en orbite basse, pour se concentrer sur certaines applications civiles, celles dont l'avenir, à la lumière de l'expérience américaine, semblait le plus prometteur ou celles qui, comme les satellites météorologiques géostationnaires, correspondaient à un besoin spécifique de l'Europe. Il a réussi, dans les domaines choisis, à créer une capacité européenne comparable à la capacité américaine tant en ce qui concerne le niveau technologique que les coûts de production. Il a bénéficié, dans cette entreprise, pour les projets qui ne comportaient pas de perspectives commerciales immédiates, d'une aide américaine directe en ce sens que l'accès à l'expérience de la NASA lui a été largement ouvert ; ce fut le cas par exemple pour le programme Meteosat. Pour les programmes visant des débouchés commerciaux et susceptibles de conduire à des concurrences entre industriels américains et européens, cette aide directe a naturellement fait défaut mais l'accès à diverses technologies qui n'étaient pas, ou pas encore, disponibles en Europe (moteurs d'apogée, roues d'inertie, détecteurs C.C.D. de SPOT, enregistreurs magnétiques embarquables, etc.) est resté largement ouvert. Cela explique la rapidité avec laquelle le retard accumulé par l'Europe a pu être comblé.
S'agissant de la nature des services fournis, le programme de satellites d'applications n'a donc pas cherché à innover. Il faut mentionner cependant la place particulière du système Argos, popularisé par son utilisation dans les courses océaniques. C'est le seul système opérationnel capable, sur toute la surface du globe, de localiser des plates-formes et de collecter les messages qu'elles émettent ; il a entre outre donné naissance au système de satellites de sauvetage Sarsat-Cospas. Embarqué sur les satellites américains NOAA, il constitue une retombée technique du programme scientifique Eole, lui-même conduit par le CNES en coopération avec la NASA. Il faut noter également que la stagnation d'origine institutionnelle du programme américain de Télédétection a permis au satellite SPOT de prendre dans ce créneau une nette avance. Mais, au total, on caractérise correctement le programme français et le programme européen d'applications en les qualifiant de programmes de rattrapage remarquablement réussis dans les secteurs essentiels.
b) S'agissant des moyens de lancement, l'édification d'une capacité européenne a connu quelques méandres et quelques déboires avant de déboucher sur un succès. La France a conduit en parallèle une entreprise nationale, la construction du lanceur léger Diamant (13 exemplaires lancés dont 11 avec succès de 1965 à 1975 dans trois versions successives Diamant A, B et B. P. 4), et une entreprise européenne, la construction du lanceur Europa dans le cadre du CECLES/ELDO.
Le bilan de ces deux entreprises en termes de capacité opérationnelle est nul ; les performances du Diamant B. P. 4 étaient insuffisantes pour lui ouvrir aucune espèce de marché et justifier que fût industrialisé un premier étage à liquide qui était propre au lanceur. L'utilisation du missile britannique Blue Streak comme premier étage d'Europa II et la réadaptation tardive à l'orbite géostationnaire des étages supérieurs d'un lanceur conçu initialement pour l'orbite basse conduisaient à un engin coûteux et médiocre. Mais surtout la structure de l'ELDO était totalement inadaptée à la réalisation d'un système technique à la fois complexe et fortement intégré ; elle conduisit à l'effondrement de l'entreprise et à son abandon, entraînant dans sa ruine l'annulation du projet Europa III qui aurait pu doter l'Europe d'un lanceur performant.
En termes de savoir-faire technologique et de maîtrise du développement d'un système, le bilan de cette première étape est au contraire nettement positif. Elle a fourni la base sur laquelle le programme Ariane a pu s'édifier très rapidement. Parmi les éléments les plus importants, citons : la maîtrise des moteurs utilisant des ergols liquides stockables acquise sur le premier étage des Diamant, sur le second étage Coralie d'Europa II et avec le développement du moteur Viking initialement destiné à Europa III ; la maîtrise de la propulsion cryogénique acquise par des études poursuivies en marge du programme Diamant; la capacité de conception et de réalisation d'un système de lancement développée notamment avec les versions successives de Diamant. On peut y ajouter, élément négatif mais néanmoins précieux, l'expérience collective acquise par les partenaires européens, dans le cadre de l'ELDO, des effets désastreux d'une structuration insuffisante des responsabilités d'exécution. On mesure sur ces exemples combien l'évaluation globale des bénéfices d'un grand programme est une tâche complexe et d'ailleurs, le plus souvent, tout à fait négligée. L'échec commercial de Concorde occulte totalement la montée de la capacité technique de l'industrie aéronautique européenne associée à ce programme ; l'échec d'ELDO dissimule la maturation d'une capacité européenne, au point que nos partenaires américains n'ont cru que très tardivement au succès d'Ariane. Plus généralement, l'identification et la quantification des bénéfices indirects des programmes techniques ne reçoivent qu'une attention distraite. Les remarquables travaux du BETA sur les bénéfices économiques indirects associés aux contrats de l'Agence Spatiale Européenne ont été reçus avec un mélange de scepticisme et d'indifférence et n'ont pas été poursuivis.
Quoi qu'il en soit, le programme Ariane conçu par le CNES entre 1972 et 1975, a largement capitalisé l'acquis des projets antérieurs.
Les choix qui ont présidé à sa conception étaient simples :
- donner la priorité à l'accès à l'orbite de transfert géostationnaire où réside l'essentiel du marché prévisible au détriment des autres orbites ; certes le lanceur est utilisable pour les orbites circulaires basses mais l'optimisation coût-efficacité a été conçue en fonction de l'orbite de transfert géostationnaire ;
- limiter le risque technologique en utilisant des technologies maîtrisées ou des éléments disponibles ; la réutilisation du moteur Viking et du premier étage de l'Europa III, la limitation du diamètre et de la poussée du troisième étage cryogénique, le choix d'une architecture triétage à l'opposé de la structure biétage dotée d'un gros étage cryogénique qui avait été retenue pour Europa III, vont dans ce sens ;
- contenir le coût de production par la limitation du degré de «sophisti- cation» des solutions retenues et la réutilisation d'éléments identiques : utilisation de réservoirs identiques pour les deux ergols sur le premier étage, adaptation au second étage du moteur du premier étage.
En outre Ariane possède un potentiel de croissance dont l'exploitation, selon des lignes analogues à celles de la célèbre filière Thor-Delta (accroissement de la poussée des moteurs, allongement des réservoirs, adjonction de boosters latéraux, augmentation des dimensions de la coiffe) conduit à la version Ariane IV, tout à la fois beaucoup plus puissante que le lanceur initial et plus adaptable à la diversité des charges utiles. Le choix du nombre et de la nature des boosters latéraux et celui des dimensions de la coiffe pourvoient à cette adaptabilité.
L'ensemble de ces choix est pour l'heure sans équivalent dans le monde occidental. La navette spatiale est optimisée pour l'orbite basse et son utilisation pour les lancements en orbite de transfert moyennant l'adjonction d'étages supplémentaires dans la soute conduit à des coûts élevés. Quant aux lanceurs conventionnels américains de taille comparable à Ariane, ils utilisent tous, comme premier étage, un missile balistique plus ou moins transformé dont le coût grève celui du lanceur(c'est le cas pour Atlas et Titan) ou dont les dimensions sont insuffisantes pour permettre l'emport des charges les plus lourdes (c'est le cas du lanceur Delta qui utilise une version allongée de l'IRBM Thor). Ariane demeure, en l'état actuel des choses, par ce qui semble une faiblesse persistante de la programmation américaine, le seul système de lancement disponible qui soit délibérément adapté au marché commercial géostationnaire. Cela explique l'aisance avec laquelle ce système a permis une percée commerciale, les seuls obstacles auxquels celle-ci se heurte étant d'ordre politique et non le fait d'un concurrent compétitif en terme de coût-efficacité. La disponibilité d'un champ de tir à proximité immédiate de l'équateur accentue naturellement l'avantage que donnent les choix techniques fondamentaux.
c) Indépendamment de ses objectifs propres, la composante scientifique a joué un rôle important dans la dynamique des activités spatiales françaises et européennes. Elle a fourni, avec l'ESRO, l'une des bases sur lesquelles s'est structurée la coopération européenne et, elle demeure, avec le programme scientifique "obligatoire", le noyau dur de l'Agence Spatiale Européenne. Elle a pourvu d'un thème permanent la coopération avec les Etats-Unis tant au niveau national qu'au niveau européen. Avec la coopération spatiale franco-soviétique, elle a créé le seul secteur d'échanges actifs et permanents entre les activités spatiales soviétiques et occidentales. Enfin, dans les débuts du programme, avec les satellites Diamant, elle a fourni les thèmes autour desquels s'est fait l'apprentissage des techniques. Dans le même temps, elle répondait correctement à son objectif fondamental : donner à la communauté scientifique un accès à la technique spatiale indispensable au développement et même à la survie de certaines disciplines : astronomie, sciences de la Terre, planétologie.
d) Enfin une infrastructure permanente sur laquelle s'appuient les projets successifs qui forment le programme s'est constituée progressivement. Elle comporte l'ensemble des éléments nécessaires à l'autonomie du programme :
- le centre de lancement de Guyane ; ce site exceptionnel, sans équivalent dans le monde, ouvre accès à toutes les orbites. La proximité de l'équateur est un avantage décisif ; elle permet d'accèder directement à une orbite de transfert dont le plan est presque confondu avec celui de l'orbite géostationnaire.Il en résulte une économie des ergols du satellite consommés pour circulariser l'orbite de transfert, et un accroissement corrélatif de la durée de vie. Enfin, les dimensions du domaine disponible permettent une extension pratiquement illimitée, jusques et y compris l'installation d'une piste d'atterrissage pour de futurs planeurs hypersoniques ;
- un ensemble de stations de télémesure et d'orbitographie et de centres de contrôle ;
- des moyens d'essai lourds rattachés aux établissements publics et acces sibles à tous les industriels engagés dans les activités spatiales ;
- des établissements techniques nationaux et européens (Centre Spatial deToulouse (CST) pour le CNES, ESTEC et ESOC pour l'ESA, auxquels s'ajoutent quelques centres de moindre importance chez les partenaires européens),correctement articulés aux activités industrielles.
S'agissant de cette infrastructure, on ne peut nier qu'un contexte de rivalité entre les partenaires de la coopération européenne, comme d'ailleurs entre les principaux établissements techniques, a conduit à quelques incohérences et à un certain degré de surinvestissement. C'est ainsi que le réseau européen de stations de télémesure et le réseau français se juxtaposent plutôt qu'ils ne se complètent. La croissance, plus rapide que prévue, des activités spatiales permet d'utiliser correctement la capacité totale qu'ils fournissent, mais elle ne remédie pas aux inconvénients qui résultent du choix de normes incompatibles. Tous les programmes spatiaux semblent sujets à cette maladie hypertrophique de l'infrastructure terrienne. Il semble que l'ambition spatiale des pays membres de l'ESA s'exprime plus volontiers par l'hébergement de certaines implantations terriennes que par la volonté de prendre le leadership de projets. Les effets négatifs de cette tendance sur l'équilibre du programme européen demeurent cependant limités ; ils ne sont guère supérieurs à ce qu'on peut observer aux Etats-Unis.
Structures de décision et de mise en oeuvre :
La structure sur laquelle s'appuie le développement du programme spatial français est nécessairement à la fois complexe et évolutive : complexe parce qu'elle met en relation des partenaires nombreux et divers, évolutive parce qu'elle doit s'adapter à une entreprise dont les caractéristiques qualitatives et quantitatives se transforment très rapidement. Elle possède cependant, depuis les origines, un certain nombre de traits permanents.
a) Les constantes :
La constitution d'une capacité spatiale est en France, depuis les origines, une affaire de gouvernement. Cela se traduit par deux aspects essentiels :
- les décisions importantes qui jalonnent la définition et la mise en oeuvre de la politique spatiale sont arrêtées par des conseils interministériels, présidés par le Premier Ministre ou par le Chef de l'Etat,
- un établissement public, le Centre National d'Etudes Spatiales, concrétise l'unité de cette politique ; il est tout à la fois chargé de l'élaborer, de la soumettre au gouvernement, de la mettre en oeuvre, et de représenter la France dans ses relations avec les partenaires étrangers.
En cette matière, les pratiques de nos partenaires européens sont extrêmement diverses ; très peu, parmi les onze Etats-membres de l'Agence Spatiale Européenne, disposent d'une structure centralisée et spécialisée analogue au CNES. Ce n'est le cas ni de l'Allemagne, où le DFVLR couvre un secteur beaucoup plus large mais n'exerce pas de responsabilités politiques, ni du Royaume-Uni où les responsabilités spatiales sont éparpillées entre les structures utilisatrices, ni de l'Italie. La création d'une telle structure centrale est envisagée depuis peu en Grande-Bretagne et l'idée en est agitée en Italie depuis plus d'une décennie. Seule la Suède a pris, pour traiter des affaires spatiales, des dispositions voisines de celles qui prévalent en France.
Il ne fait pas de doute que la continuité, la cohérence et l'efficacité que permet une telle structure entrent pour une part essentielle dans le succès du programme français et dans la place de leader qu'occupe la France en Europe.
Par ailleurs, la politique spatiale de la France présente depuis ses origines un autre trait permanent qui est de s'assigner un objectif d'autonomie en recourant pour cela à la coopération européenne. Deux éléments ont concouru à reporter au plan européen l'ambition de créer une capacité autonome et à renoncer, en matière spatiale, à la différence de ce qu'on a fait dans le domaine nucléaire, à la constitution d'une capacité autarcique : d'une part le désir de partager les charges d'une entreprise dont les bénéfices ne sont pas, tant s'en faut, immédiats, d'autre part et surtout l'insuffisance de la dimension nationale pour la constitution d'un marché captif qui ne peut guère se concevoir qu'à l'échelle de l'Europe.
En regard de cette constante de la politique spatiale française, les attitudes de nos partenaires européens sont extrêmement variées. Elles vont de l'absence de toute ligne directrice discernable à une divergence marquée portant sur le degré de dépendance vis à vis de la capacité spatiale américaine. La constitution d'une capacité autonome européenne place inévitablement les relations avec les Etats-Unis dans un contexte ambigu où coexistent compétition et coopération. L'aide décisive apportée par la NASA au démarrage des activités européennes fait en outre apparaître, dans certains milieux européens et notamment dans le milieu scientifique, cet affranchissement comme un acte d'ingratitude, une sorte de meurtre du père. En outre, les différences qui marquent les relations politiques des membres de l'Europe spatiale avec les Etats-Unis se reflètent naturellement dans la formulation de leur politique spatiale. Ces divergences se sont cristallisées autour de la constitution d'une capacité de lancement, symbole et point de passage obligé de la construction d'une capacité autonome ; le succès tend à les atténuer, mais il reste que la Grande Bretagne, par absence d'ambition nettement formulée, et l'Allemagne, par ses réticences vis-à-vis de l'autonomie ont été, à l'endroit de cet objectif qui est l'une des constantes de la politique française, des partenaires difficiles.
Autant et plus qu'un problème français, la nouvelle génération spatiale posera donc un problème d'interdépendance des partenaires européens et de solidarité européenne.
b) Les acteurs :
Le programme spatial met en jeu trois catégories principales d'acteurs institutionnels :
. Les agences spatiales,
.Les industries , . Les structures utilisatrices.
Dans beaucoup de domaines de la technique, la première et la troisième catégorie se trouvent confondues (la SNCF ne s'appuie pas sur une agence spécialisée pour définir l'évolution de ses matériels). S'agissant de l'espace, cette séparation des fonctions de concepteur-créateur et d'utilisateur, qui est générale dans le monde, trouve sa justification dans la conjonction de deux caractères propres à cette technique :
- il s'agit d'une technique nouvelle qui exige qu'on se donne le moyen d'accumuler initialement une compétence globale dans une structure spécialisée,
- elle débouche sur des applications très diverses qui ne conduisent à aucune unité dans l'exploitation ; aucune structure existante n'est donc a priori désignée et qualifiée pour s'investir de cette responsabilité.
Ce dernier caractère est permanent et confère à l'existence des agences spatiales une grande stabilité.
Le programme spatial français s'appuie sur deux agences : le CNES d'une part et l'Agence Spatiale Européenne (ASE) d'autre part auprès de laquelle le CNES est le représentant du gouvernement français.
Ce dualisme reflète un caractère fondamental du programme français : celui d'être une ambition nationale qui ne peut s'épanouir qu'au niveau européen. Dans sa gestion quotidienne, il comporte bien des difficultés qui relèvent de deux sources :
- une inévitable rivalité entre les corps exécutifs de l'agence nationale et de l'agence européenne,
- une disparité dans la façon dont les différents Etats-membres conçoivent le rôle de la structure européenne ; on va ainsi de l'absence de toute ambition définie à un dessein d'intégration complète de type supranational en passant par des intermédiaires dont l'attitude française est un exemple; une telle hétérogénéité ne facilite évidemment pas le fonctionnement des organes de décision de l'ASE.
En dehors de ces deux agences, les programmes bilatéraux (Symphonie, TV Sat) ont conduit occasionnellement à créer des structures exécutives de dimensions modestes et d'existence éphémère. Pour complexe que paraisse ce système, il ne semble guère possible de le simplifier de façon substantielle car cette complexité se calque sur celle du dessein auquel il est adapté.
A l'autre extrémité de la structure de mise en oeuvre se trouvent les utilisateurs. Peu concernés dans les débuts du programme, ils le sont de plus en plus au fur et à mesure que les activités opérationnelles se développent. Il convient de distinguer au départ ce qui concerne les satellites et ce qui concerne les lanceurs.
S'agissant des satellites, il existe une grande diversité de situations à l'endroit des structures utilisatrices, diversité qui peut, en définitive, dans les applications actuelles, se ramener à deux grands cas :
- la structure utilisatrice existe : c'est le cas pour les satellites de télécommunication avec la D. G. T., pour les satellites météorologiques, avec la Météorologie Nationale, etc. Dans ce cas, l'articulation de cette structure avec les agences spatiales ne pose que des problèmes de modalité. Ceux-ci peuvent être à l'occasion aigus : partage des responsabilités entre les agences spatiales et les utilisateurs, cheminement des financements publics, structuration à l'échelle européenne des entités utilisatrices (cf. Eutelsat, Eumetsat). La situation se trouve quelque peu simplifiée en France et en Europe par le fait que les structures utilisatrices existantes, même celles qui ont une activité commerciale, sont en général des services publics,
- La structure utilisatrice n'existe pas ; il faut alors la créer ; c'est le cas pour la télédétection spatiale, service nouveau qui ne se substitue à aucun autre et dont les usagers potentiels (end users) sont très divers. La création, sous l'impulsion du CNES, d'une entité privée, SPOT-IMAGE, constitue une première réponse à ce problème.
S'agissant des lanceurs, la situation est toute différente, elle est caractérisée par l'existence d'un produit normalisé et le peu de diversité d'une clientèle constituée par les promoteurs et les constructeurs de systèmes spatiaux, ensemble aisé à recenser au plan mondial. Le problème des relations avec l'utilisateur se réduit à celui de la commercialisation d'un produit bien défini, le lancement.
Enfin, l'industrie, troisième grand partenaire de ce jeu d'acteurs, est celui où s'accumule progressivement le savoir-faire qui est la base même de la capacité spatiale. L'industrie spatiale ne possède pas spontanément d'unité forte. Si on laisse de côté les équipements terriens : stations, centre de contrôle, qui ne possèdent pas de spécificité très marquée, elle se divise en deux grandes branches, celle des lanceurs et celle des satellites.
L'industrie des lanceurs repose pour l'essentiel sur les mêmes savoir-faire que l'industrie aéronautique et celle des engins balistiques militaires ; elle constitue une branche d'un ensemble plus vaste dont on ne saurait la rendre indépendante. Le problème spécifique essentiel qu'elle pose est celui d'une structure de commercialisation unique, capable d'assurer un interface efficace avec les utilisateurs que nous avons évoqués plus haut, problème somme toute analogue à celui que posait la commercialisation d'un avion de ligne européen comme l'Airbus. Il a été résolu par la création d'Arianespace qui joue, mutatis mutandis, le même rôle qu'Airbus Industrie.
En ce qui concerne les satellites, la situation est beaucoup plus complexe. Les technologies qui se combinent dans le système autonome que constitue un véhicule spatial sont extrêmement diverses et, à quelques exceptions près, n'ont nullement avec la technique spatiale une relation d'exclusivité. La spécificité du savoir-faire réside ailleurs que dans leur maîtrise ; elle se situe dans la capacité de conception d'un système complexe et très fortement intégré, dans la rigueur des procédures de qualification qui permettent d'assurer la fiabilité du véhicule spatial par la mise en oeuvre de procédures, de sélection et d'essais portant sur les composants, les équipements, les sous systèmes et pour finir sur le système tout entier, et enfin dans des procédures de gestion de projet assurant la maîtrise des délais et des coûts. La capacité de maîtrise d'oeuvre résulte de la conjonction de ces savoir-faire ; elle a été créée en France chez deux industriels : l'Aérospatiale et Matra dont le premier est un «avionneur» cependant que le second exerce une gamme très ouverte d'activités. Mais rien n'exclut a priori qu'elle puisse se créer chez un «électronicien» comme Thomson-C. S. F.
Le produit de l'activité du maître d'oeuvre est défini par un dialogue avec le client qui peut être une entité utilisatrice ou une agence spatiale ; c'est un produit fait à la demande ; le stade de la standardisation n'est pas atteint en Europe (il commence à peine à l'être dans une firme comme Hughes). La diversité de la clientèle est tr&egr